Реорганизация органов исполнительной власти США в годы ¨нового курса¨ 1933 - 1939 гг. /

• Реорганизация органов исполнительной власти США в годы "нового курса" 1933 - 1939 гг.
  Козлихин, И. Ю.
  

  И. Ю. Козлихин

  РЕОРГАНИЗАЦИЯ  ОРГАНОВ  ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ  ВЛАСТИ  США В ГОДЫ «НОВОГО КУРСА» 1933—1939 гг.

  Во второй половине 30-х годов одной из наиболее важных про­блем, вставших перед президентом Ф. Рузвельтом, оказалась реоргани­зация органов исполнительной власти. Сама по себе эта проблема была не нова. Исторически сложившаяся в США система органов федераль­ной администрации так сложна и запутанна, что идея ее упорядочения не теряла своей актуальности с конца XIX века. Вступление США в эпоху империализма и соответственное расширение функций государ­ства потребовали создания государственных органов, предназначенных, для их осуществления. Конгресс неохотно шел на создание новых мини­стерств, предпочитая им так называемые независимые агентства, кото­рые формально не подчиняются президенту и кроме чисто администра­тивных функций часто наделяются нормотворческими и квазисудебны­ми[1]. Появление столь своеобразных учреждений — результат нежела­ния конгресса прямо содействовать усилению президентской власти.

  88

  Однако независимый статус многочисленных агентств (комиссий, комитетов, советов, управлений, администраций и т. д.) не столько противодействовал усилению президентской власти, сколько создавал искусственные трудности в сфере управления государством. И не удивительно, что вскоре после организации первых независимых агентств была организована и первая комиссия по изучению работы административного аппарата[2]. Затем до 1933 г. работали еще 6 комиссий и комитетов, создаваемых с целью выработки рекомендаций по улучшению работы федеральной администрации[3]. Толчком к практическому решению этой проблемы послужил экономический кризис 1929—1933 гг. В послании  конгрессу от 17 февраля 1932 г. бывший в то время президентом США. Гувер писал, что государство состоит из множества отдельных единиц и что «в условиях настоящего кризиса в целях экономии абсолютно необходимо решить проблему реорганизации»[4]. 30 июня 1932 г. конгресс принял Закон об экономии[5], на основании которого президент по­учил право объединять под единым руководством агентства со сходными функциями и перераспределять их между министерствами и агентствами. Все исполнительные приказы президента, издаваемые с целью реализации этих прав, должны были утверждаться конгрессом. Г. Гувер издал 11 приказов о реорганизации, но ни один из них не получил одобрения со стороны конгресса[6]. Это объяснялось непрочностью положения Г. Гувера в Белом доме. Конгресс имел все основания сомневаться в его успехе на предстоящих президентских выборах. Реорга­низация откладывалась до марта 1933 г., т. е. до вступления в должность нового президента[7]. И действительно, в марте 1933 г. был принят новый Закон об экономии[8], аналогичный закону 1932 г. Срок действия закона определялся в два года. За это время Ф. Рузвельтом было из­дано и вступило в силу 928 исполнительных приказов[9] и только 7 из них касались реорганизации[10].

  Деятельность Ф. Рузвельта на первом этапе «нового курса» харак­теризовалась не стремлением к упрощению и упорядочению административной системы, а, напротив, к ее усложнению и расширению. За два года была создана практически новая структура федеральных уч­реждений, предназначенных для регулирования экономики, сельского хозяйства, денежного обращения, трудовых отношений и т. д. Эта но­вая структура была далека от совершенства. На нее наложила отпечаток не только стихийность вообще, свойственная процессу государственно-монополистического огосударствления[11], но и спешка, с которой предпринимались меры для ликвидации кризиса и ослабления накала классовой борьбы. Не могло не сказаться и отсутствие конкретной про­граммы действий, что заставляло искать приемлемые варианты мето­дом проб и, ошибок. Кроме того,— и это сыграло немаловажную роль— Ф. Рузвельт и его ближайшие помощники рассматривали вновь образованные органы как временные, чрезвычайные, предназначенные для выполнения хотя и важных, но ограниченных во времени задач[12]. По­этому Ф. Рузвельт и предпочел возложить выполнение многих функций не на существовавшие тогда министерства, а на специально создавае­мые агентства[13], причем часто с неопределенной компетенцией и нечет­ко очерченной сферой деятельности, что способствовало дублированию их работе и бесконечным спорам между руководителями. Первона­чально Ф. Рузвельт и сам помогал этому. Придерживаясь концепции «административной конкуренции», он имел склонность создавать учреждения со сходной компетенцией, полагая, что конкуренция между руководителями может привести к наилучшему решению поставленных задач[14].

  Последующие события доказали, что почти все временные агент­ства превращаются в постоянные, поэтому встал вопрос не об их лик-

  89

  видации, а об упорядочении[15]. В послании к конгрессу от 12 января 1937 г. Ф. Рузвельт писал: «Более 100 департаментов, советов, комис­сий, корпораций, управлений, агентств выполняют функции государства. Ни президент, ни конгресс не могут осуществлять контроль над хао­сом  государственных  учреждений»[16].

  Работа над составлением проекта реорганизации началась в 1935 г. Она была поручена Ч. Мериаму, руководителю Совета по изучению социальных проблем. Проект, представленный им, не удовлетворил пре­зидента и в 1936 г. был образован специальный Президентский комитет по вопросам административного управления, в который, кроме Ч. Мериама, вошли Л. Гулик, директор Института по проблемам управления, и Л. В. Браунлоу, директор Чикагского института государственного управления (председатель). Кроме них были назначены 26 членов ко­митета[17].

  К концу 1936 г. комитет представил свой доклад. Если авторы пре­дыдущих проектов реорганизации видели свою цель в удешевлении административного аппарата, то теперь наряду с экономией главной целью объявлялось повышение эффективности работы административ­ного аппарата, приведение государства «в соответствие с требования­ми времени», превращение его «в эффективный инструмент для прове­дения воли народа»[18].

  Для достижения этой цели предлагался проект, суть которого сводилась к следующему. Во-первых, ликвидировать все независимые агентства и передать их функции министерствам, создав в дополнение к 10 существующим еще два: Министерство общественного благососто­яния и Министерство общественных работ. Во-вторых, провести рефор­му в области управления финансами и в области гражданской службы. В первом случае предлагалось заменить Управление генерального кон­тролера, наблюдавшего за правильностью расходования средств орга­нами исполнительной власти и подчиненного конгрессу, Главным реви­зионным управлением, подчинив его президенту. Во втором случае — распространить систему заслуг на всех государственных служащих и заменить Комиссию гражданской службы, имеющую статус независи­мого агентства, Администрацией гражданской службы, также подчинив ее президенту. В-третьих, создать штат Белого дома, состоящий из по­мощников президента по связи с общественностью, прессой, радио и конгрессом, и Совет по планированию ресурсов. Эти учреждения, так же как Главное ревизионное управление, Администрация гражданской службы и Бюро бюджета, которое переводилось из Министерства фи­нансов, должны были образовать Исполнительное управление прези­дента[19].

  Таким образом, если 6ы проект Президентского комитета был пол­ностью принят конгрессом, то наряду со значительным упрощением административного аппарата президент бы сосредоточил в своих руках важнейшие рычаги осуществления финансовой и кадровой политики. Возможности конгресса влиять на президента и осуществлять контроль над исполнительной властью сократились бы.

  Однако быстро провести билль через конгресс, как это случалось прежде, президенту не удалось. Билль о реорганизации встретил ши­рокую оппозицию как в конгрессе, так и вне его. Эта оппозиция значи­тельно усилилась в результате неблагоприятного для Ф. Рузвельта по­ложения в стране. Начиная с 1937 г. вновь стали заметны кризисные явления. Безработица увеличилась с 7,5 млн. человек до 11,4; реальная заработная плата сократилась на 25,6 %[20]. Судя по результатам опроса общественного мнения, популярность Ф. Рузвельта резко упала[21]. Анти-рузвельтовская компания достигла в 1937 и в начале 1938 г. своего апо­гея. Конгресс отвергал все исходящие от президента законопроекты[22].

  90

  Но если впоследствии эти акты все же были приняты в том виде, в котором они предлагались[23], то Закон о реорганизации 1939 г. значи­тельно отличался от билля, внесенного в конгресс в 1937 г. Это объясняется тем, что оппозиция проекту реорганизации носила принципиальный  характер.  Авторы  проекта,  придерживающиеся  концепции сильной  президентской  власти[24], стремились  провести реорганизацию административного  аппарата  так,  чтобы  сосредоточить  как  можно «больше власти в руках президента. Конгрессмены же, в большинстве своем отлично понимавшие необходимость реорганизации, стремились провести ее так, чтобы президент получил как можно меньше новых полномочий. Это и предопределило неизбежность столкновения между президентом и конгрессом, который решительно возражал против из­менения статуса Комиссии гражданской службы и против ликвидации Управления  генерального  контролера,  справедливо  полагая,  что  это ослабит контроль конгресса над президентом[25]. Остро стоял вопрос о том, каким образом должен реагировать конгресс на исполнительные приказы президента о проведении реорганизации. Дебатировались два возможных варианта: либо утверждение их объединенной резолюцией конгресса, либо совпадающими резолюциями обеих палат[26]. Разница между этими резолюциями в том, что первая, как и закон, вступает в силу после утверждения ее президентом, вторые, которые применяются обычно для решения внутренних вопросов конгресса, не требуют прези­дентского утверждения[27].  Ф.  Рузвельт и его сторонники доказывали незаконность применения в данном случае совпадающих резолюций, но большинство конгрессменов  придерживалось  противоположного  мне­ния. Следует отметить, что законы об экономии 1932 и 1933 гг. уже создали прецедент. В соответствии с этими законами приказы прези­дента о реорганизации утверждались именно совпадающими резолюци­ями  обеих  палат[28].

  В качестве лоббистских групп, противившихся предложению Пре­зидентского комитета о ликвидации всех независимых агентств, высту­пили различные организации, интересы которых затрагивались деятель­ностью того или иного агентства. Этим организациям легче было осуще­ствлять свое влияние на политику, проводимую независимым агент­ством, чем на политику учреждения, включенного в состав министерства. Тем более, что подобная реорганизация разрушила бы уже имеющиеся тесные связи между ними и соответствующими агент­ствами[29]. Стремление сохранить статус-кво свело в один лагерь разно­родные политические силы: от профсоюзов до ассоциаций предприни­мателей[30].

  Включились в борьбу и многие руководители независимых агентств, затрачивая все свои силы на то, чтобы доказать, что именно их учреж­дение должно сохранить свой статус[31].

  Ф. Рузвельт вынужден был отступить. 3 апреля 1939 г. конгресс принял Закон о реорганизации[32]. Право на реорганизацию, предостав­ленное президенту, сопровождалось многими оговорками. Ему запре­щалось увеличивать или уменьшать число министерств, затрагивать реорганизационными планами 21 независимое агентство, в том числе Комиссию гражданской службы и Управление главного контролера. Реорганизационные планы утверждались конгрессом посредством сов­падающих резолюций обеих палат[33]. В таком виде закон выглядел ско­рее как поражение, а не как победа президента, хотя несомненно и то, что реализация даже ограниченного права президента на реорганиза­цию способствовала дальнейшему усилению исполнительной власти. В 1939 г. президент издал и конгресс утвердил 2 реорганизацион­ных плана[34], в соответствии с которыми была несколько упорядочена система агентств. По крайней мере было уменьшено количество входя-

  91

   щих в нее единиц. Так, три крупных новых агентства: Федеральное агентство социального обеспечения, Федеральное агентство по органи­зации общественных работ и Федеральное агентство по займам взяли на себя функции почти 20 мелких агентств. Наиболее значительным преобразованием стало создание Исполнительного управления прези­дента, которое включило в себя Управление Белого дома, Бюро бюд­жета, Национальный совет по планированию ресурсов, Управление по вопросам назначений, Управление правительственных сообщений.. Функции, полномочия и структура этих подразделений были определе­ны приказом президента № 8248 от 8 сентября 1939 г[35]. Созданием Ис­полнительного управления завершились поиски приемлемой формы кон­тролирующего и координирующего органа. Попытки создания такого органа неоднократно предпринимались на протяжении 30-х годов, но они неизменно заканчивались неудачей[36].

  Особо следует отметить, что образование Исполнительного управ­ления означало институционализацию возросших фактических полно­мочий президента. Исполнительное управление стало важнейшим эле­ментом президентской власти. Неоднократно перестраиваясь и. рас­ширяясь в последующие годы, оно в принципе сохранило ту роль, ко­торая отводилась ему Ф. Рузвельтом.

  Summary

  The author shows the reasons which caused the necessity of the reorganization of the executive branch and analyses the controversy between the Congress and the Presi­dent over this problem. He also examines the role of lobby groups which influenced the Reorganization Act's contents.

  ---

  [1] Подробно об юридической природе независимых агентств см.: Никеров Г. И. Административное право США. М., 1977.

  [2] Комиссия  Докери — Кокрелла,  работавшая  в  1893—1895 гг. (см.: . Gra­ves W. В. Reorganization of the executive  branch of the governments of the United States. A compilation  of basis information  and significant  documents,  1912—1948. Washington, 1949, p. 387. В дальнейшем — Acompilation).

  [3] Ibid.

  [4] Ibid., p. 95.

  [5] Текст закона см.: Ibid., p. 99—101.

  [6] Morgan D. G. Congress and the constitution. A study of responsibility. Cam­bridge, 1966, p. 184.

  [7] P o l e n b e r g R. Reorganizing Roosevelt's government. The controversy over executive reorganization. 1936—1939. Cambridge, 1966, p. 6.

  [8] Текст закона см.: A compilation..., p. 111—113.

  [9] The  public papers and addresses  of Franklin D. Roosevelt. 5 vols.  New York, 1938, vol. 4, p. 524—586.

  [10] A c o m p i l a t i o n…, p. 114—129.

  [11] Сивачев Н. В. О некоторых проблемах государственно-монополистического капитализма. — Новая и новейшая история, 1980, № 3, с. 86.

  [12] Perkins F. The Roosevelt I knew. New York, 1946, p. 359—360.

  [13] Schlesinger A. M., jr.  The coming of the New Deal. London, e. a. 1960, p. 517.

  [14] Маринин С. Б. США: политика и управление. М., 1967, с. 95.

  [15] Swiśher C. B.  American  constitutional  development.  Cambridge, 1943, p. 879—880.

  [16] A c o m p i l a t i o n..., p. 132.

  [17] Polenberg R. Op. cit„ p. 15—16.            

  [18] Acompilation..., p. 140—141.

  [19] Ibid., p. 136—204.

  [20] Очерки  новой и новейшей истории США. М., I960, т. 1, с. 197.

  [21] Polenberg R. Op. cit., p. 146—147.

  [22] Leuchtenburg N. E., Franklin D. Roosevelt and the New Deal. 1932— 1940. New York, 1963, p. 251.

  [23] M альков В. Л., Наджафов Д. Г. Америка на перепутье.  1929—1938, М., 1967, с. 202—208

  [24] Polenberg R. Op. cit., p. 191.

  [25] Ibid., p. 39—47, 128, 142—143.     

  [26] Morgan D. L. Op. cit., p. 187, 188—190.

  92

  [27] Мишин А. А.  Государственное право США. М., 1976, с, 114.

  [28] Асompilation.. . , p. 101, 113.

  [29] P о 1 e n b e r g R. Op. cit., p. 79.

  [30] Ibid., p. 79—99.

  [31] Ibid., p. 100—122.            

  [32] Текст закона см.: Acompilation. ..,p. 205—208.

  [33] Такая форма контроля за деятельностью президента получила название «за­конодательное вето».  Оно не имеет  под собой никакой  конституционной основы. Споры о его конституционности, начатые  при обсуждении Закона о реорганизации 1939 г., ведутся и по настоящее время, Несмотря на это, .начиная с 30-х годов, воз­можность применения законодательного вето  предусмотрена конгрессом  более чем в 300 законах (Cronin T. F.  A resurgent congress and  the imperial presidency.— Political Science Quartely, 1980, vol. 95, N 2, p. 222).

  [34] Текст приказов см.: Acompilation. .., p. 209—225.

  [35] Текст  приказа  см.:. Mathews J. M.,  B er da h l C. A.  Documents and readings in American government. National and state. New York, 1941, p. 293—298.

  [36] S c h i e s i n g e r A. M., Jr. Op. cit., p. 528—531; N e u s t a d t R. E. Presidency and legislation.  The growth central clearance. — In:  The constitutional system:  notes and readings / Ed. by Riesebach L. N. Belmont, 1970, p. 246—259.

  Статья поступила в редакцию 14 января 1981 г.

  93