¨Кадры решают все¨ ? :

• "Кадры решают все" ?
  Винниченко, О. Ю.
  

  «Кадры решают все»? Проблемы эволюции советской бюрократии 1930-х годов (на материалах Урала)

  О. Ю. ВИННИЧЕНКО*

  В зарубежной социологической, юридической литературе эта проблема разработана очень основательно. Под бюрократией подавляющее боль­шинство авторов вслед за М. Вебером понимают тип идеальной рациональ­ной организации, который характеризуют: эффективность администра­тивных действий, достигаемая за счет специализации квалифицированного управленческого аппарата и формального разделения обязанностей; иерар­хическая система контроля и подчинения должностных лиц: безличностные отношения, основанные на зафиксированных законах и правилах, определя­ющих принятие решений; отделение административных функций от соб­ственно средств управления.¹ Придавая большое значение данному феномену в контексте теории модернизации, западноевропейский социолог Р. Торстендаль считает, что в XX столетии бюрократизация приобрела новые формы и вступила в новую фазу, «что позволяет рассматривать ее как одну из основных тенденций развития государства за последние сто лет». При этом автор отмечает значительное сходство процессов бюрократизации в раз­личных типах стран и политических режимах.² Иначе говоря, признается всеобщий, глобальный характер явления.

  Американский политолог, специалист по изучению политической системы в СССР А. Мейер в монографии, изданной еще в 1965 г., по отноше­нию к российской бюрократии употребляет термин «бюропатология». Советская бюрократия, по его мнению, приобрела приблизительно с 1930 г. «характер правящей бюрократии — самоопределяющейся и самоподдержи­вающейся правительственной службы, не ответственной ни перед кем». Тем самым подчеркивается относительная самостоятельность, независимость бюрократии в СССР.³ Развивая эти идеи, историк Дж. Гетти (1999) исследует сложную эволюцию взаимоотношений И. В. Сталина и номенклатуры. Несмотря на то что Дж. Гетти является сторонником концепции слабости и неэффективности государственного управления в 30-е годы, он признает наличие самостоятельных интересов у советской бюрократии, их столкно­вение с интересами «вождя всех народов».⁴

  Отечественная историография проблем бюрократии едва насчитывает десять лет. Первые работы, посвященные данной проблематике, появляются на волне перестройки с ее публицистическим пафосом, острой критикой сталинского режима. Понятие «бюрократия» здесь рассматривается как «социальный организм-паразит на всем протяжении своего исторического существования, результат социально-классовых антагонизмов и противо­речий и материализация политического отчуждения».⁵ Подобная трактовка основана в значительной степени на обыденной ассоциации бюрократии с формализмом, канцелярщиной, рутиной, служебной волокитой.

  Позднее, в 30-е годы, появляются более серьезные работы, в которых была предпринята попытка осмыслить феномен советской номенклатуры с использованием не только теоретических схем, родившихся на волне перестройки, но и конкретных исторических данных.⁶ Здесь отечественные авторы в трактовке понятия «бюрократия» уже приближаются к своим зарубежным коллегам, высказывая идею об отсутствии уникальности в раз­витии советской номенклатуры. Партийная номенклатура, подчеркивают они, не являлась дьявольским изобретением И. В. Сталина или кого-либо из его окружения.⁷

  Особенностью подобных исследований, как зарубежных, так и отечест­венных, было изучение проблем бюрократизации в основном на материалах высших партийных органов (ЦК, ЦКК ВКП (б)), а также на материалах высших эшелонов государственной власти (СНК СССР и РСФСР, съезды Советов, ЦИК СССР, ВЦИК и др.). Местная номенклатура (преимущест­венно советская), равно как и кадровая политика по отношению к этому социальному слою управленцев, изучены лишь в незначительной степени.

  Итак, при исследовании проблем советских кадров местных органов власти следует исходить из следующих теоретических положений:

  1) в основе изучения — классическое определение понятия «бюро­кратия», наличие которой было обязательным для всех социумов при пере­ходе от традиционного общества к индустриальному;

  2) советская номенклатура — перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утвер­ждались и отзывались партийным комитетом — от райкома, горкома до ЦК ВКП (б). Допустимо употребление этого термина для обозначения советской бюрократической корпорации;

  3) бюрократия в СССР 30-х годов имела свои специфические черты, которые проявились, прежде всего, в неподконтрольности ее действий со стороны населения, в большем влиянии номенклатуры на государственные и общественные органы управления, на жизнь советского государства;

  4) номенклатурное корпоративное право в СССР отличалось от своих аналогов в корпоративных государствах древнего мира и средневековья «чистой» формой, свободной от сословных, наследственных, частнокапи­талистических и иных юридических ограничений. Это позволяло правящему режиму кооптировать в свой состав «подходящие кадры» из любого социаль­ного слоя общества;

  5) социальный слой высших номенклатурных работников в СССР 30-х годов имел уже сформировавшиеся собственные интересы (произошла самоидентификация), которые не всегда совпадали с интересами диктатора И. В. Сталина.

  Основы кадровой политики 30-х годов сформулированы, прежде всего, в работах И. В. Сталина. Ведущим идеологическим тезисом того времени была необходимость усиления государственной власти («отмирание государства придет не через ослабление государственной власти, а через ее максимальное усиление...»⁸). Это положение напрямую было связано с идеей о возрастании субъективного фактора в эволюции российского общества («роль так называ­емых объективных условий свелась к минимуму, тогда как роль наших организаций и их руководителей стала решающей, исключительной»⁹). Повышению роли номенклатуры в жизни общества способствовал переход от коллегиального управления к управлению единоличному («...требуется, чтобы наши объединения перешли от коллегиального управления к управ­лению единоличному»¹⁰). Это, безусловно, увеличивало возможность контроля за исполнением директивных указаний и эффективность управленческих действий.

  При комплектовании штата организаций вопросы идеологии, предан­ности политической линии становились на первое место, отодвигая вопросы управления, профессионализма и практического опыта служащих. Широко была распространена практика назначения на посты по партийно-клас­совому принципу. Не вызывала сомнений эффективность «снятия с постов нарушителей решений партии и правительства... и выдвижения на их место новых людей — людей дела, способных обеспечить конкретное руководство порученной работой и укрепление партийно-советской дисциплины».¹¹ Это был своего рода призыв и нижестоящим рядам управленцев сделать шаг наверх по служебной лестнице.

  В качестве средства, повышающего эффективность работы управлен­ческого аппарата, И. В. Сталиным предлагалась массовая борьба с проявле­ниями бюрократизма (в обыденном понимании), с обезличкой в работе и уравниловкой в зарплате, также признавалась острая необходимость повышения образовательного уровня руководящих работников («бюрокра­тизм и канцелярщина аппаратов управления; функциональное построение организаций и отсутствие личной ответственности; обезличка в работе и уравниловка в системе зарплаты; отсутствие систематической проверки исполнения; боязнь самокритики — вот где источники наших трудностей». ¹² «Пока среди нас, среди большевиков, не будет достаточного количества людей, хорошо знакомых с вопросами техники, экономики, финансов, у нас не будет действительного единоначалия».¹³).

  История советской номенклатуры берет свое начало с 1917 г., однако основной номенклатурный принцип (назначение партийных кадров на государственные и общественные посты) широко стал применяться с 1923 г. в связи с реформой кадровой политики. Именно с этого времени устанав­ливался строгий порядок учета и распределения коммунистов, управленцев высшего и среднего звена властных структур, назначенных сверху по согласо­ванию с секретариатом ЦК ВКП (б) и ОГПУ.

  Сначала было два списка: Номенклатура № 1 и Номенклатура № 2. К первой были отнесены должности, назначение на которые производилось только постановлением ЦК, ко второй — с согласия Орграспредотдела ЦК. Затем дополнительно к Номенклатуре № 1 ввели список «выборных долж­ностей», «установив утверждение по ним через специальные комиссии, выделенные ЦК для проведения соответствующих съездов и собраний», т. е. еще до того, как кто-либо и куда-либо будет избран (делегат или депутат, народный заседатель в суде или профсоюзный, комсомольский работник и т. д.). Подбор и назначение на должности, не входившие в Номенклатуры № 1 и № 2, должны были производиться по спискам, устанавливаемым каждым государственным учреждением по согласованию с Орграспредотделом ЦК. Они получили название Номенклатура № З.¹⁴ В 30-е годы политбюро ЦК ВКП (б) утверждало всех местных партийных работников, вплоть до секретарей райкомов.

  С 1925 г. все губкомы и крайкомы ВКП (б) должны были выработать номенклатуру должностей местных органов, назначения на которые про­изводились с утверждением данных партийных органов. Регламентация этого процесса происходила по Инструкции о формах согласования назначе­ний и перемещений руководящих работников местных учреждений. Так, в 1939 г. из 4 799 человек, входящих в номенклатуру Пермского обкома ВКП (б) руководящих работников партийных, советских и хозяйственных органов, были утверждены на бюро обкома 2 584 человека. При этом были подобраны и выдвинуты обкомом на руководящую работу в советские органы 278 человек.¹⁵

  Особое место в кадровой политике 30-х годов занимали чистки местных аппаратов ВКП (б) и Советов, в 1929—1930 гг. одновременно с чисткой партийных организаций была проведена чистка государственного аппарата от «чуждых элементов». В постановлении пленума Уралобкома ВКП (б) «О чистке советского аппарата» (май 1930 г.) так была обозначена ее основная задача: «очистка советского аппарата от мелкобуржуазных элементов, неспособных и не желающих проводить на деле генеральную линию партии».¹⁶ Она «превратилась в крупнейшее политическое меро­приятие по улучшению госаппарата». На Урале принимали участие в ней около миллиона рабочих и крестьян. Почти везде помещения, где проходили собрания, не вмещали желающих присутствовать. В результате проверки и чистки, по данным на январь 1931 г., был исключен из советских, хозяй­ственных и кооперативных органов 6921 сотрудник, в том числе из низового звена аппарата — 4 806 человек. Взамен них в советский аппарат были выдвинуты 1 620 человек, в их числе рабочие с производства — 1100 человек.¹⁷ Таким образом, заметно было изменение характера чисток 30-х годов по сравнению с предыдущим десятилетием: из внутреннего мероприятия партийных и советских органов они постепенно превращались в широко­масштабные массово-политические кампании. Их размах и степень при­влечения населения на протяжении 30-х годов неуклонно возрастали. Многочисленный документальный материал свидетельствует о значительном участии простых граждан в этих массово-политических мероприятиях.

  Очередная масштабная Компания по ротации советских кадров состоя­лась в 1933 г. Точно так же, как и в 1930 г., она происходила вслед за партий­ной чисткой. На Урале начало ей положило постановление областной комиссии по чистке ВКП (б) от 20 сентября 1933 г., за которым последовали два совместных постановления бюро Уралобкома и областной комиссии по чистке партии от 2 октября 1933 г. Цикл постановлений замыкало решение президиума Уралоблисполкома от 13 октября 1933 г.¹⁸

  Содержание этих документов во многом дублировалось. Партийная чистка выявила в Свердловском горсовете свыше 10 так называемых «чуждых элементов». Вслед за этим были проверены все крупнейшие горсоветы Урала, где констатировались серьезные упущения в выполнении решений партии, а также наличие классовых врагов. Бюро партячейки ВКП (б) Свердловского горсовета обвинялось в «отсутствии классовой бдительности, контроля за работой горсовета, политической недооценке организационно-массовой работы». В горсовете из 995 депутатов остались только 197. Партийные и советские постановления ставили перед парторганизациями и местными органами власти в качестве первоочередной следующую задачу: «беспощадно разоблачая классового врага и его оппортунистическую аппаратуру, очищать свои ряды от двурушников, перерожденцев, жуликов с партбилетами, оппортунистов всех мастей».

  В итоге такой политики, а также проводимой на Урале в 1933 г. чистки партийных ячеек в Советах были сняты председатели почти всех крупнейших горсоветов (Свердловск, Лысьва, Магнитогорск, Челябинск, Пермь, Молотово, Надеждинск и др.). В 11 горсоветах Урала были исключены из партии около 30 % членов (по РСФСР в среднем — 13,4 %).¹⁹ Только за один месяц был выявлен среди 137 председателей райисполкомов 31 человек, служивший в белой армии (например, председатель Больше-Сосновского райисполкома И. М. Полонянкин, член ВКП (б) с 1919 г., был уволен за двенадцатидневную службу у Колчака²⁰). Велика была сменяемость среди председателей райиспол­комов и в предшествующей период. С 1 апреля 1932 г. по 1 апреля 1933 г. на 67 % этих должностей по Уралу руководство сменилось не по одному разу. По РСФСР за тот же период —52%. Среди причин подобного явления абсолютно доминируют переводы на другие должности, в другие регионы (свыше 70 %).²¹ Частое перемещение руководящих кадров с одного места на другое было неотъемлемой чертой кадровой политики руководства страны.

  В сельских советах Урала чистка началась несколько раньше. Толчок ей дала программная речь И. В. Сталина на январском пленуме ЦК и ЦКК ВКП (б) «О работе в деревне» (1933), в которой он настоятельно рекомен­довал изменить тактику борьбы с классовым врагом. Врага надо было искать рее не «в виде людей со зверской физиономией», а внутри колхоза среди кладовщиков, завхозов, секретарей и т. д.²² Постановление президиума Уральского облисполкома от 14 апреля 1933 г. «О мероприятиях по дальней­шему укреплению советской работы в деревне» обязывало райисполком в декадный срок (с 12 по 25 апреля) проверить председателей и заместителей председателей сельсоветов, а также «обеспечить замену тех председателей сельсоветов, которые оказались неспособными четко проводить на практике директивы партии и правительства».²³

  Только за 1933 г. по 2 364 сельсоветам Уральской области были сняты 1 789 председателей, что составило 75,7 %.²⁴ Основными причинами, указан­ными в официальных документах, являлись искривление классовой линии, сращивание с классово чуждыми элементами, бюрократизм, бездеятель­ность, пьянка. В Курганском районе в период подготовки к севу 1933 г. были уволены «за необеспеченность руководства» 62 % председателей сельских Советов. По этому же району за 1932—1933 гг. в целом обновился состав партийных кадров сельсоветов на 80 %.²⁵ Это было связано, главным образом, со снятием с работы за нарушение «революционной законности, дискреди­тацию» и т. п. Уралоблисполком, стремясь как-то ограничить столь широкое «избиение» кадров, в конце июля 1933 г. принял специальное постановление, которое обязывало организационный отдел облисполкома повести решитель­ную борьбу с текучестью председателей сельсоветов, изжить массовые случаи их назначения сверху без утверждения избирателями.²⁶ Но, как показала практика, сделать это было очень трудно, так как кампания за социальную чистоту Советов, исполнение руководящих целеуказаний под страхом наказания, смерти превращалась уже в систему работы. Она действовала на протяжении 30-х годов и давала иногда позитивные результаты. Особенно это было заметно в сложные моменты истории: в начале 30-х годов, в период Великой Отечественной войны.

  Несмотря на то что политический и экономический кризис 1933 г. сменился к 1935 г. относительной стабилизацией, а затем и некоторым подъемом производства, председатели сельских Советов по-прежнему работали под страхом наказания, увольнения. Только за 6 месяцев 1934г. в Шадринском районе Челябинской области были сняты с работы 18 пред­седателей сельсоветов из 52, 10 их заместителей, 9 секретарей, 3 счетовода.²⁷ Многих из них отдали под суд. При этом преобладали формулировки «как несправившийся с работой», «как классово чуждый элемент», «за искривление классовой линии». С аналогичными определениями в 1931-1934 гг. по Курганскому району Челябинской области уволили 73 председателей по 48 сельсоветам, 50 секретарей.²⁸ Руководящие работники низового звена (председатели сельсоветов, колхозов) привлекались к ответственности даже за несанкционированный вышестоящими органами выезд за пределы сель­совета в период массовых кампаний (уборочная, посевная).²⁹

  Острая нехватка работников сельсоветов компенсировалась периоди­ческими «вливаниями» кадров из города. Широко практиковалось назна­чение руководителей на выборные должности. Зачастую председатели сельсоветов даже не являлись членами руководимого ими Совета. Городские кадры, присланные в деревню, по различным причинам долго не задержи­вались на местах. В 1934 г. из города в сельские Советы Челябинской области были посланы для работы 500 человек, из них к лету 1935 г. работали только 48.³⁰ В связи с этим Оргкомитет Советов Челябинской области в постанов­лении от 22 августа 1934 г. «Об организационной работе Советов» запретил смещение номенклатурных работников без разрешения орготдела.³¹ Поста­новление не изменило положения, но несколько снизило процент уволь­няемых. За 2,5 месяца по Катавскому району были сняты 5 председателей сельсоветов из 11, в Каменском районе — 9 человек, перемещены — 4, в Курганском — 3, в Шадринском — 5 человек. По этому поводу вновь при­нимается в марте 1935г. постановление президиума Челябинского облиспол­кома «О порядке снятия и перемещения председателей сельсоветов». Оно в категорической форме требовало от руководства райисполкомов прекратить подобную практику увольнения председателей сельских Советов без специаль­ного в каждом случае разрешения президиума облисполкома.

  В соответствии с данными решениями все случаи снятия и пере­мещения председателей сельсоветов, а также избрание новых должны были обязательно разрешаться на пленумах сельсоветов.³² Челябинский облисполком и в дальнейшем уделял большое внимание вопросам кадровой политики. Летом 1936 г. по этому поводу обследовали более 10 райисполкомов. По работе Глядянского райисполкома в августе 1936 г. президиум облисполкома принял специальное постановление. Это связано с тем, что за 7 месяцев 1936 г. здесь сменился 91 председатель сельсовета. В Ялымском и Глядянском сельсоветах за это же время были сняты по 3 председателя сельсоветов.³³ Председателю Глядянского райисполкома объявили выговор. Летом 1936 г. Челябинский обком ВКП (б) принял постановление «О подборе, выдвижении и выращи­вании советских кадров». Оно требовало со стороны руководящих работ­ников всех уровней всемерного усиления заботы о кадрах, не допускать нарушений закона в замене и перемещении председателей сельсоветов.³⁴

  В Свердловской области положение с кадрами было аналогичным. За полтора года (с января 1935 г. по июнь 1936 г.) здесь сменились 52,7 % председателей горсоветов и райисполкомов, 54,3 % председателей сель­советов. Причины «текучки» кадров горсоветов и райисполкомов носили в основном неполитический характер («за пьянство и бытовое разложение, перевод в другое место работы, болезнь, учеба, смерть» и др.). Председателей сельсоветов смещали преимущественно с формулировками «за необеспечение руководства, искривление классовой линии» и др.

  С целью упорядочения кадровой работы по решению президиума ВЦИК при краевых, областных, районных и городских Советах весной 1937 г. создавались секторы кадров. Они должны были курировать все вопросы по назначению, перемещению номенклатурных работников. В этом же году происходят массовые репрессии среди руководителей среднего и высшего эшелонов власти. В результате репрессий второй половины 30-х годов аппарат партийных организаций, советских и хозяйственных органов практи­чески полностью обновился. Как утверждает уральский историк Г. Е. Кор­нилов, «им на смену пришли молодые энергичные кадры».³⁵ Если на 1 января 1937 г. в областных парторганизациях Урала насчитывалось 85 998 членов и 37 149 кандидатов, то к 1 января 1938 г. их число сократилось, соответ­ственно, до 80 189 (на 6,8 %) и 36 779 (на 1 %). Среди первых секретарей горкомов и райкомов партии Челябинской области 83 % пришли к руко­водству в 1938—1940 гг., были заменены все заведующие районными земель­ными отделами, все директора МТС, 36 из 42 директоров совхозов.³⁶

  Новая волна репрессий советских работников на Урале началась с увольнения при последующем судебном разбирательстве в конце 1936 г. председателя Свердловского облисполкома В. Г. Головина и весной 1937 г. председателя Челябинского облисполкома М. А. Советникова. По уральским областям, районам, как и по всей стране, прокатилась волна показательных судебных процессов. В Кургане четыре дня (сентябрь 1937 г.) длился суд над «контрреволюционно-террористической вредительской бандой правых». На скамье подсудимых оказались секретарь райкома ВКП (б) В. В. Реутов, председатель райисполкома Г. И. Фоминых, работники райзо, председателя сельсоветов И. И. Серков и А. А. Рязанов и др. Им в вину вменялись органи­зация голода в колхозах, произвол и издевательства над колхозниками, попытки совершения террористических актов. 20 сентября 1937 г. они все были приговорены к расстрелу с конфискацией имущества.³⁷ После этого процесса в Кургане сменились практически все районное руководство, руководители промышленных предприятий, пострадали частью и работники низового звена. С мая 1937 г. по май 1938 г. по району были исключены из партии 74 человек как враги народа и 41 человек — за связь с врагами народа. В отчетном докладе Курганского РК ВКП (б) 1938 г. отмечалось, что «доста­точно было написать анонимку, заявление на члена ВКП (б), как вопрос разбирался на партсобрании и этому коммунисту "пришивали" ярлык врага народа».³⁸ В Челябинской области за первое полугодие 1937 г. по неполным данным сменились 160 председателей сельсоветов, из них были сняты вышестоящими органами 78 человек.³⁹ В Свердловской области с июля по декабрь 1937 г. сменились 43 председателя городских и поселковых Советов (56,6 %), 62 председателя райисполкомов (95,4 %), 432 председателя сель­советов (33,8 %).⁴⁰

  Таким образом, репрессии 1937 г. среди работников местных Советов проходили в общем русле борьбы с «врагами народа». Однако подобные явления не были чем-то из ряда вон выходящим в истории местных органов власти. На протяжении всех 30-х годов в стране действовала система дирек­тивных целеуказаний. Одним из ее основных рычагов являлось исполнение планов-приказов под страхом наказания, репрессий. В связи с этим имелись случаи нежелания быть руководителем, особенно в низовом звене. Архивные документы свидетельствуют о самовольных уходах с поста председателя сельского Совета, об увольнениях по собственному желанию. В 1935 г. по Свердловской области 14 председателей сельсоветов самовольно оставили работу.⁴¹ В Челябинской области за январь—июнь 1937 г. уволились по собственному желанию и сбежали с работы 15 человек.⁴² Помимо сложных условий труда, репрессий, нежелание председателей и секретарей сель­советов работать объяснялось низкой заработной платой. Специалистом по истории Советов Урала И. Е. Плотниковым отмечается еще в 20-х годах несоответствие оплаты труда работников сельсоветов уровню цен и вообще прожиточному минимуму.⁴³ Председатель сельсовета в 1929 — первой поло­вине 1933 г. получал от 55 до 110руб. в месяц в зависимости от тарифного пояса и количества населения в Совете. Такой суммы денег не хватало даже на хлеб и молоко. В центральных государственных органах вопрос о материаль­ном положении советских работников низового звена поднимался неоднократно.⁴⁴ Результатом этого было принятие постановления ЦИК и СНК СССР от 5 ноября 1933 г. В соответствии с ним ставки работников сель­советов повышались в два раза: председателю— от 100 до 200руб., секретарю — от 80 до 160руб.⁴⁵ Но даже двойного повышения оказалось недостаточно для нормального существования людей; в 1935 г. зарплата председателя сельсовета была приблизительно равна ставкам работников детских садов и дошкольных учреждений (для сравнения — ветеринарные и зоотехнические работники в зависимости от образования и стажа получали 200—400 руб.).⁴⁶ Уже с 1935г. после отмены карточной системы во ВЦИК вновь стало поступать большое количество писем о необходимости повыше­ния зарплаты работникам райисполкомов и сельсоветов. С 1935 по 1937 г. была существенно увеличена оплата труда рабочих МТС, учителей, врачей, работников райисполкомов; председатель колхоза в 1937 г. получал вдвое больше денег, нежели председатель сельского Совета. В связи с этим в фондах райисполкомов и облисполкомов имеется множество прошений работников сельсоветов о материальной помощи. Так, в 1937 г. председатель Язовского сельсовета Ольховского района Челябинской области Н. Н. Долганов просил помочь ему в приобретении пальто за 250 руб., так как сам он это сделать не мог (его зарплата — 130 руб.); председатель Яутлинского сельсовета Шатров-ского района Ядришников, имея оклад 130 руб. в месяц, не мог получить этих денег в течение двух месяцев из-за отсутствия денег в кассе Совета. «Бывает, что и кушать нечего...», — жаловался он в своем письме; председатель Жилинского сельсовета П. С. Кубасов и секретарь не получали зарплаты с 1 мая по 1 октября 1937 г. из-за задержки отчислений райфо в сельский бюджет. По такого рода просьбам о помощи райисполкомы выдавали едино­временное пособие в размере 150руб.⁴⁷ Работники сельсоветов, местные органы власти, орготдел ЦИК неоднократно обращались в ЦИК СССР с просьбой о пересмотре существующего положения в оплате труда. На 15 мая 1938 г. в Президиум ЦИК СССР и Верховный Совет СССР поступило 224 заявления от председателей и секретарей сельсоветов о повышении им заработной платы.⁴⁸ В процессе подготовки проектов положений о сель­советах РСФСР 1938-1939 гг. этот вопрос поднимался неоднократно в центральных органах власти, но так и не нашел своего решения.

  Подобное материальное положение в среде номенклатурных работ­ников 30-х годов сохранялось только по отношению к сотрудникам сельских советов, чего нельзя сказать про другие категории Советов. На протяжении десятилетия все больше увеличивался разрыв между зарплатой верхних и нижних эшелонов власти. Если в 1934 г. месячная зарплата председателя Свердловского облисполкома составляла 500 руб., то к 1940 г., дважды повысившись (в 1936 и 1939гг.), она дошла до 1800руб., т.е. увеличилась более чем в три раза. Председатели горсоветов и райисполкомов во второй половине 30-х годов получали ежемесячно до 800 руб. Это не считая других привилегий номенклатурных работников, начиная с райисполкома (закрытые магазины-распределители, использование служебного транспорта, бес­платные путевки на отдых, лечение и т. п.). В то же время оклад председателя сельсовета по своему размеру был соотносим с месячной зарплатой дворника (104 руб.) и слесаря (225 руб.) в облисполкоме 1936 г.⁴⁹

  Образовательный и квалификационный уровень работников Советов 30-х годов был довольно невысок (например, свыше 70 % председателей райисполкомов Уральской области в 1933 г. были малограмотными («низшее образование») и 75,9 % из них со стажем работы на этой должности до одного года.⁵⁰ В сельских советах положение было еще более сложным. По данным информационного отдела Президиума ВЦИК РСФСР, около 97 % пред­седателей и секретарей сельсоветов РСФСР в 1936 г. имели низшее образо­вание. Как отмечал автор одной из статей в журнале ВЦИК, формальная (т. е. засвидетельствованная школьным удостоверением) грамотность в ряде случаев не соответствовала фактической, и «среди лиц, числящихся получив­шими низшее образование, есть много таких, которые едва умеют читать и писать».⁵¹ Среди слушателей школы советского строительства Сверд­ловской области в 1936 г. насчитывалось 27 % учащихся, не окончивших начальной школы. Из 512 председателей сельсоветов, прослушавших месяч­ные курсы в 1936 г., 36 % были малограмотными.⁵²

  Существующее положение требовало активных действий со стороны органов власти по повышению квалификации и общеобразовательного уровня работников местных Советов. Начало этому было положено поста­новлением ВЦИК и СНК РСФСР от 10 февраля 1930 г., решением Прези­диума ВЦИК от 20 апреля 1931 г. «О единой системе подготовки и пере­подготовки кадров по советскому строительству».⁵³ До 1930 г. существовали краткосрочные областные и межрайонные курсы подготовки и перепод­готовки работников местных Советов, которые проводились эпизодически (по решениям местных партийных и советских органов). Юрист того времени А. Ангаров отмечал в 1929 г., что «делу подготовки и переподготовки кадров низового советского аппарата до сих пор не уделялось почти никакого внимания».⁵⁴ Коммунистические вузы, первоначально организованные для подготовки этих работников, превратились в высшие учебные заведения партийного типа. Из их учебных программ была изъята дисциплина «совет­ское строительство».

  На Урале система подготовки номенклатурных советских работников была заложена постановлением Уральского обкома ВКП (б) «О подготовке и переподготовке кадров» (май 1930 г.).⁵⁵ В соответствии с ним предусматри­вались создание постоянно действующих курсов переподготовки кадров, а также организация факультета советского строительства при Урало-Сибир­ском коммунистическом университете для обучения председателей и зам. председателей окрисполкомов, райисполкомов, городских и поселковых Советов. Особое внимание при этом уделялось учебе так называемых выдвиженцев, т. е. преимущественно рабочих с производства, рекомендованных на руко­водящую советскую работу. Выдвиженчество было очень популярным меро­приятием в связи с проводимыми чистками и перестройками в соваппарате. Если в 1928 г. их насчитывался по Уральской области 251 человек, то в 1930 г. — 4 420 человек.⁵⁶

  В 1933 г. система подготовки и переподготовки советских кадров оформилась в следующем виде:

  1) стационарная сеть учебных заведений ВЦИК из пяти институтов советского строительства;

  2) курсовая система:

  — одногодичные курсы переподготовки руководящих работников и инструкторского состава краевых, областных и наиболее крупных рай­исполкомов и горсоветов;

  — шестимесячные курсы переподготовки руководящих работников и инструкторского состава райисполкомов, горсоветов и поссоветов;

  — межрайонные курсы подготовки работников сельских Советов (4 месяца). Они проводились в 11 районных центрах Урала с общим охватом 850 человек. На курсах обучались председатели и заместители председателей сельсоветов, инструкторы райисполкомов, сельский советский актив;

  — районные и городские курсы сельского и городского советского актива, руководителей секций и депутатских групп (2—4 недели);

  3) сеть курсового заочного обучения:

  — массовое отделение для работников сельсоветов и советского актива (1 год);

  — вузовское отделение для руководящих работников и инструкторского состава райисполкомов и горсоветов.⁵⁷

  Обобщив данные архивных источников, можно представить себе социальный портрет управленца, например, председателя райисполкома: как правило, это был молодой мужчина (96 %); член ВКП (б) (100 %); выходец преимущественно из рабочих или служащих (69,8 %); малограмотный или вообще без образования (77 %);⁵⁸ со стажем работы на этой должности до одного года (75,9 %) из-за частых перемещений на другие должности, «чисток»;⁵⁹ с окладом, в зависимости от категории района, 300-350 руб. в месяц.⁶⁰К концу 30-х годов социальный облик управленца изменился очень незначительно, только несколько помолодел состав председателей рай­исполкомов (в годы «большого террора» пришло новое поколение), а также повысилась зарплата до 750 руб.

  Итак, бюрократия — это непременный атрибут модернизационных процессов. В России с ее традициями патернализма и особой ролью государ­ства значение бюрократии многократно усиливается при переходе к форсированной модернизации. Окончательно оформляется пирамида власти во главе с партийными органами.

  В этих условиях происходил поиск наиболее эффективных администра­тивных форм, видоизменялись за короткое время властные структуры. Неустойчивость положения приводила к противоречивости кадровой поли­тики советского руководства: с одной стороны — повышение требований к профессионализму управленцев (об этом свидетельствует отлаженная система подготовки и переподготовки кадров), с другой — частые пере­мещения руководителей среднего звена, чистки аппарата, стремление назначить на руководящие должности в первую очередь по партийно-классовому признаку.

  События 1937-1938 гг. вполне вписываются в историю местных органов власти не как чрезвычайное явление, но как закономерный, ординарный этап в развитии политической системы. Репрессии среди советских работ­ников низового звена существовали в течение всех 30-х годов. Интересна динамика этого процесса. Представим наглядно властную вертикаль совет­ских органов.

  На начало 30-х годов сложилась следующая ситуация:

  — чем ниже по властной вертикали, тем выше процент сменяемости кадров, в том числе увольнение по политическим мотивам (искривления классовой линии, необеспечение руководства и т. п.);

  — среди причин перемещения — чем выше, тем больше формулировок неполитического характера. Руководящие работники облисполкомов, гор­советов, райисполкомов были в какой-то степени защищены от широкого произвола местных органов ОГПУ — НКВД и партийных комитетов номен­клатурным принципом перемещения кадров — контроль из центра. Этого нельзя сказать про сотрудников сельских советов.

  Во второй половине 30-х годов наблюдалась обратная динамика: чем выше по властной вертикали, тем выше процент сменяемости кадров, в том числе по политическим мотивам. Так, за второе полугодие 1937 г. по Сверд­ловской области сменились:

  — все руководящие кадры облисполкомов;

  — председатели райисполкомов (95,4 %);

  — председатели городских и поселковых Советов (56,6 %);

  — председатели сельских Советов (33,9 %).⁶¹

  При этом заметно увеличивается участие рядовых граждан СССР в проведении репрессий. Сами же репрессивные мероприятия приобретают статус массово-политических кампаний.

  Становление советской номеклатурно-бюрократической системы сопро­вождалось ускоренной дифференциацией внутри социального слоя управ­ленцев. В течение 30-х годов все больше увеличивался разрыв между верхним эшелоном местного руководства и, с другой стороны — работниками низового советского аппарата. Это проявилось, в первую очередь, в динамике заработ­ной платы, а также в оформлении многочисленных привилегий.

  Невысокий общеобразовательный и квалификационный уровень кадров местных органов власти заставил руководство страны уделять большое внимание подготовке советских кадров. К концу 30-х годов на Урале действо­вала хорошо отлаженная система подготовки и переподготовки советских работников с широким охватом председателей и руководящего состава местных Советов. Вместе с тем результативность, отдача от нее были не столь высоки из-за большой сменяемости среди работников местных органов власти и малограмотности обучающихся на курсах.

   

  * Кандидат истор. наук, доцент Курганского государственного университета.

  © О. Ю. Винниченко, 2002

  ¹ Социологический энциклопедический словарь /Под ред. Г. В. Осипова. М., 1998. С. 38.

  ² Torstendahl R. Modernization and Loss of Governability. European Trends in State Develop­ment in the 20-th Century // Уральский исторический вестник. № 5—6. Модернизация: факторы, модели развития, последствия изменений. Екатеринбург, 2000. С. 50-62.

  ³ Meyer A. G. The Soviet. Political System. An Interpretation. New York, 1965. P. 209-214.

  ⁴ Getty J. Arch and Naumov Oleg V. The Road to Terror: Stalin and the Self-Destruction of the Bolsheviks. 1932-1939. New Haven; London, 1999. P. 576-583.

  ⁵ Макаренко В. П. Бюрократия и сталинизм. Ростов-н/Д., 1989. С. 14.

  ⁶ См., напр.: Коржихина Т. П., Фигатнер Ю. Ю. Советская номенклатура: становление, механизмы действия // Вопросы истории. 1993. № 7. С. 25-39; Михеев В. А. Номенклатура: эволюция отбора: историко-политический анализ. М., 1993; Пашин В. П., Свириденко Ю. П. Кадры коммунистической номенклатуры: методы подбора и воспитания. М., 1998.

  ⁷ См., напр.: Свириденко Ю. П., Пашин В. П. Коммунистическая номенклатура: истоки, сущность, содержание. М., 1995. С. 142.

  ⁸ Сталин И. В. Итоги первой пятилетки: Доклад на объединенном пленуме ЦК и ЦКК ВКП(б) // Собр. соч. Т. 13. М., 1951. С. 211.

  ⁹ Сталин И. В. Отчетный доклад XII съезду партии // Там же. С. 366.

  ¹⁰ Сталин И. В. Новая обстановка — новые задачи хозяйственного строительства: Речь на совещании хозяйственников 23 июня 1931 г. // Там же. С. 79.

  ¹¹ Сталин И. В. Отчетный доклад XII съезду партии // Там же. С. 369.

  ¹² Там же. С. 367.

  ¹³ Сталин И. В. О задачах хозяйственников: Речь на первой всесоюзной конференции работников социалистической промышленности 4 февраля 1931 г. // Там же. С. 37.

  ¹⁴ Коржихина Т. П., Фигатнер Ю. Ю. Советская номенклатура: становление, механизмы действия. С. 27.

  ¹⁵ Государственный архив новейшей истории и общественно-политических движений Пермской области. Ф. 105. Он. 6. Д. 2. Л. 127,129.

  ¹⁶ Бюллетень Уралобкома ВКП(б) (Орган Уральского областного комитета ВКП(б)) 1930. № 12-13. С. 25-27.

  ¹⁷ Отчет о деятельности Уралоблисполкома за 1929-1931 гг. Свердловск, 1931. С. 168-171.

  ¹⁸ Известия Уралоблисполкома (Орган Уральского областного исполнительного комитета Советов РК и КД). 1933. № 41. С. 1-5; Звезда (Орган Пермского городского комитета ВКП(б)). 1933. 4-5 окт.

  ¹⁹ Герцман М. Результаты чистки должны быть закреплены // Власть Советов (Орган ВЦИК). 1934. № 2. С. 9-11.

  ²⁰ Центр документации общественных организаций Свердловской области (далее — ЦДООСО). Ф. 4. Оп. 11. Д. 475. Л. 23-25.

  ²¹ Там же. Д. 194. Л. 18-25.

  ²² Сталин И. В. Собр. соч. Т. 13. С. 229.

  ²³ Известия Уралоблисполкома. 1933. № 22. С. 7.

  ²⁴ Государственный архив Свердловской области (далее — ГАСО). Ф. 88. Оп. 1. Д. 3822. Л. 97.

  ²⁵ Государственный архив общественно-политической документации Курганской области (далее - ГАОПДКО). Ф. 11. Оп. 1. Д. 634. Л. 61.

  ²⁶ Государственный архив Курганской области (далее — ГАКО). Ф. 567. Оп. 1. Д. 164. Л. 64.

  ²⁷ ГАОПДКО. ф. 351. On. l a. Д. 19. Л. 67.

  ²⁸ ТАКО. Ф. 567. Оп. 1. Д. 219. Л. 287.

  ²⁹ГАОПДКО. Ф. 11. Оп. 1.Д. 515. Л. 15.

  ³⁰ Государственный архив Челябинской области (далее — ГАЧО). Ф. 274. Оп. 3. Д. 361. Л. 36.

  ³¹ ГАКО. Ф. 567. Оп. 1. Д. 243. Л. 4.

  ³² Протокол № 12 президиума Челябинского облисполкома от 27.03.35 г. Челябинск, 1935. С. 7.

  ³³ ГАКО. Ф. 567. Оп. 1. Д. 249. Л. 26.

  ³⁴ ГАЧО. Ф. 274. Оп. 3. Д. 3157. Л. 88.

  ³⁵ Корнилов Г. Е. Руководящие кадры партийных организаций Урала накануне и в период Великой Отечественной войны // Вклад большевиков-ленинцев в революционное движение и социалистическое строительство на Урале. Свердловск, 1989. С. 118.

  ³⁶ Там же. С. 119.

  ³⁷ Челябинский рабочий (Орган Челябинского обкома ВКП (б) и облисполкома). 1937. 21 сект.

  ³⁸ ГАОПДКО. Ф. 11. Оп. 2. Д. 118. Л. 8, 22.

  ³⁹ Подсчитано по материалам: ГАЧО. Ф. 274. Оп. 3. Д. 5086. Л. 20, 21.

  ⁴⁰ Подсчитано по материалам: ЦДООСО. Ф. 4. Оп. 33. Д. 279. Л. 33.

  ⁴¹ ЦДООСО. Ф. 4. Оп. 14. Д. 487. Л. 83.

  ⁴² Подсчитано по материалам: ГАЧО. Ф. 274. Оп. 3. Д. 5086. Л. 20, 21.

  ⁴³ Плотников И. Е. К вопросу об укреплении сельсоветов Урала в 1924—1927 гг. // Вопросы аграрной истории Урала и Западной Сибири. Курган, 1971. С. 150-159.

  ⁴⁴ Государственный архив Российской Федерации (далее — ГАРФ). Ф. 1235. On. 111. Д. 13. Л. 33.

  ⁴⁵ Там же. Ф. 3316. Оп. 28. Д. 242. Л. 9, 26.

  ⁴⁶ ГАКО. Ф. 912. Оп. 1. Д. 17. Л. 1.

  ⁴⁷ ГАЧО. Ф. 274. Оп. 3. Д. 5088. Л. 21, 51, 103.

  ⁴⁸ ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 28. Д. 244. Л. 23.

  ⁴⁹ ГАСО. Ф. 88. Оп. 1. Д. 4062. Л. 65; Д. 4671. Л. 36-44; Д. 4514а. Л. 74-77; а также ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 28. Д. 242. Л. 2-9, 26, 54.

  ⁵⁰ ЦДООСО. Ф. 4. Оп. 11. Д. 194. Л. 8.

  ⁵¹ Сперанский Н. Об учебных планах курсовой сети // Власть Советов. 1936. № 11. С. 26.

  ⁵² ЦДООСО. Ф. 4. Оп. 14. Д. 487. Л. 56.

  ⁵³ ГАРФ. Ф. 1235. Оп. 114. Д. 8. Л. 93.

  ⁵⁴ Ангаров А. Классовая борьба в советской деревне. М., 1929. С. 84.

  ⁵⁵ Бюллетень Уралобкома ВКП(б). 1930. № 12-13. С. 17-25.

  ⁵⁶ Отчет о деятельности Уралоблисполкома за 1929-1931 гг. С. 189.

  ⁵⁷ Докукин В. Состояние и подготовка советских кадров // Власть Советов. 1933. № 25. С. 26-30; ГАКО. Ф. 567. Оп. 1. Д. 164. Л. 242, 445-447.

  ⁵⁸ В процентах к общему количеству председателей райисполкомов Уральской обл. // ЦДООСО. Ф. 4. Оп. 11. Д. 475. Л. 5.

  ⁵⁹ ЦДООСО. Ф. 4. Оп. 11. Д. 194. Л. 8.

  ⁶⁰ ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 28. Д. 242. Л. 27.

  ⁶¹ Подсчитано по материалам: ЦДООСО. Ф. 4. Оп. 33. Д. 279. Л. 33.