Князев С. Д., Хрусталев Е. Н. Российское муниципальное право : Учебное пособие. Владивосток : Изд-во Дальневосточного ун-та, 1997. 344 с.
Арановский, К. В.,Аннотация: Правоведение. - 1998. - № 2. - С. 219 -221Рецензия.
Полный текст документа:
- К н я з е в С. Д., Х р у с т а л е в Е. Н. Российское муниципальное право: Учебное пособие. Владивосток: Изд-во Дальневосточного ун-та, 1997. 344 с. [Журнал "Правоведение"/1998/№ 2] Арановский К.В..htm Запросов: 13
Версия для печати
Книга вышла вслед за родственным ей изданием В.И. Фадеева.1 Однако авторам «Российского муниципального права» удалось создать самостоятельное в теоретической основе сочинение, которое займет отдельное место в перечне литературы по праву местного самоуправления в России, тем более что пока список изданий такого рода очень небогат. Еще одно обстоятельство делает труд авторов пособия не напрасным и своевременным. Речь идет о стремительном развитии нормативно-правовой основы российского местного самоуправления, которая характеризуется множественностью источников муниципального права, иерархией федеральных и локальных правотворческих актов. В издании С.Д. Князева и Е.Н. Хрусталева отражено это многослойное построение, образованное из конституционных норм, федеральных законов, законодательства республик, краев, областей, городов федерального значения, уставов и прочих актов, принятых на муниципальном уровне. Оно включает как нормативные акты, посвященные специально местному самоуправлению, так и отраслевые законоположения, которые лишь отчасти затрагивают муниципальные отношения (нормы избирательного права, налогового законодательства и др.).
Это нормативное изобилие призвано упорядочить систему местного самоуправления с учетом множества государственных, локальных, частных интересов, создать ему рамки, в которых данный институт власти стал бы эффективным и одновременно безопасным для общества, прав и свобод личности. Вместе с тем нормативно-правовая основа местного самоуправления в силу вышеуказанных ее качеств нуждается в упорядочении и теоретическом осмыслении. За последние два-четыре года нормативный массив муниципального права России вырос в объемах и претерпел качественные изменения, но еще не нашел отклика в специальной литературе. Пособие С.Д. Князева и Е.Н. Хрусталева предлагает студентам, ученым и практикующим юристам ясное, научно организованное изложение системы муниципального права.
Из книги следуют по крайней мере два вывода, имеющие важное практическое и исследовательское значение — следует быть готовым к разнообразию методов, способов, форм, в которых организовано и продолжает развиваться местное самоуправление в России. Множество «монастырей со своими уставами» на муниципальном уровне стало реальностью уже сейчас. С данным обстоятельством необходимо считаться самым серьезным образом. Его объяснение и усвоение составляет важный элемент современного юридического мировоззрения. В то же время разнообразие правовых условий на уровне местного управления не должно порождать хаоса. В местном самоуправлении обнаруживается система, которая в значительной мере обеспечена организующим воздействием федеральной Конституции, законодательства. Эту систему и организованность можно и должно понимать и практически осваивать, чему немало будет способствовать книга С.Д. Князева и Е.Н. Хрусталева.
Еще недавно о российском муниципальном праве говорили лишь как о будущем. Муниципальное право существовало как потенциальная возможность, заложенная в нормах нового, еще не реализованного законодательства. Теперь сформировалась определенная практика местного самоуправления, оформились как положительные, так и негативные тенденции в ее развитии. При всех сложностях и проблемах роста местное самоуправление представляет собой уже реально существующее явление. Значительный объем книги – обобщение муниципальной практики либо иллюстрации из нее, которые добавляют убедительности и оживляют характеристику российского муниципального права. В издании можно встретить ссылки на различные модификации муниципальных органов и взаимоотношений между ними, упоминания о том, какой отклик проблематика местного самоуправления находит в постановлениях Конституционного Суда России и пр.
В учебном пособии дано описание методов регулирования муниципальных правоотношений как комбинации императивного и диспозитивного методов. Это находит логическое объяснение в наиболее важных свойствах местного самоуправления, отраженных на страницах книги. В частности, такая комбинация методов вызвана сложной природой самоуправления, когда муниципалитет предстает как институт местной (неполитической, негосударственной) власти и одновременно является юридическим лицом. Муниципалитет участвует не только в административных, налоговых правоотношениях, но и оказывается распорядителем имущества, находящегося в собственности местного самоуправления. Эти и другие особенности муниципальной организации отражаются на методологии правового регулирования, которая получила подробную характеристику в начале книги и многие подтверждения в других ее частях.
В издании раскрываются важные для дисциплины муниципального права понятия и категории, такие, как состав муниципальных правоотношений, принципы, функции, система местного самоуправления, муниципальная служба, гарантии местного самоуправления.
Оригинальностью и новизной отличается освещение вопроса о системе муниципального права Российской Федерации (с. 14—16). Впервые в отечественной литературе авторы обосновывают необходимость выделения наряду с традиционными институтами общей части (территориальные основы местного самоуправления, органы и должностные лица местного самоуправления и др.) и особенной части российского муниципального права. В качестве критерия разграничения норм муниципального права на две составляющие выступает территориальный масштаб их действия. Соответственно этому общая часть характеризуется авторами в качестве федерального муниципального права, а особенная часть рассматривается как совокупность институтов муниципального права отдельных субъектов Российской Федерации, что, однако, не исключает возможности одновременного признания за ними статуса самостоятельных правовых образований (отраслей права) в структуре активно формирующихся на уровне российских регионов их собственных правовых систем. Оценивая подобную позицию, можно предположить, что она встретит не только поддержку, но и критику, для которой всегда найдутся причины и аргументы. Однако нельзя не признать, что подход авторов к системе муниципального права не лишен логической последовательности и отвечает обеспечению единства и целостности российского муниципального права на федеральном и региональном уровнях правового регулирования местного самоуправления.
Одним из наиболее действенных и востребованных на практике институтов местного самоуправления в современных условиях являются муниципальные выборы и местный референдум. В пособии детально анализируется законодательство о муниципальных выборах и практика его применения. Особый интерес представляет освещение принципов организации и проведения муниципальных выборов, к числу которых отнесены обязательность, периодичность, альтернативность выборов, многообразие муниципальных избирательных систем, независимость органов, осуществляющих организацию и проведение муниципальных выборов, и др. (с. 56—63). Заслуживает внимания и предложенная в книге классификация местного референдума, которая не только во многом оригинальна, но и позволяет уяснить как объективные возможности местного референдума, так и его юридические последствия.
Не только в литературе, но и на практике муниципальной деятельности мало замечают такое новое, весьма перспективное явление, как административный договор. В муниципальных правоотношениях договорные начала более чем уместны. Только недостаток понимания управленческого договора и неумение пользоваться им приводят к тому, что данный инструмент правового регулирования все еще слабо задействован в местном самоуправлении. Это тем более странно и неразумно, что соглашение, согласование давно и широко распространено в реальной деятельности местных чиновников и служб. Факт, что потенциал административного договора до сих пор не востребован, приводит, в частности, к тому, что практика неправовых договоренностей создает слишком много простора для органов и должностных лиц местного самоуправления, выводит значительную часть их деятельности из-под правового контроля и даже создает предпосылки к злоупотреблениям. «Российское муниципальное право» позволяет составить представление о свойствах, разновидностях, областях и условиях применения административного договора в местном самоуправлении. Здесь впервые используется для характеристики договорных отношений на уровне местного самоуправления понятие муниципального договора, обосновываются его особенности и модификации.
В издании виден умеренный элемент дискуссии, которого и нельзя было избежать в не вполне еще освоенном пространстве муниципального права. В частности, это касается таких проблем, как субъектный состав муниципального правоотношения. Авторы полагают, например, что иностранцы не входят в число участников муниципальных правоотношений. Такой вывод, конечно же, найдет оппозицию. Временами С.Д. Князев и Е.Н. Хрусталев проявляют некоторую пристрастность, что больше всего выражается в том, как они зачисляют муниципальное право в разряд самостоятельной правовой отрасли. Многим юристам, наверное, ближе другой взгляд на место муниципального права в российской правовой системе. Более консервативный, но не обязательно менее правильный подход отнес бы муниципальное право скорее к подотрасли административного права или межотраслевому правообразованию. Впрочем, надо отдать должное авторам — они не слишком настаивают на «отраслевом» статусе муниципального права. Мнение по этому поводу изложено достаточно деликатно и объясняется, видимо, тем, что глубоко заинтересованное отношение к муниципальному праву побуждает авторов отвести ему почетное место в качестве самостоятельной отрасли.
Заслуживает одобрения не только попытка авторов принять участие в создании новой отрасли российской научной юриспруденции, но и добротное изложение муниципального права как дисциплины. Учитывая, что эта дисциплина в России находится в состоянии становления, такие работы, как «Российское муниципальное право», являются хорошим, обнадеживающим началом. Есть все основания полагать, что юридическая общественность, специалисты, причастные к местному самоуправлению, не откажут этому сочинению в признании и что оно найдет достойное применение в учебном процессе.
К.В. Арановский, кандидат юридических наук, доцент ДВГУ.