Государственные рекомендации и регулирование труда рабочих и служащих /

В. М. Соляник.

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РЕКОМЕНДАЦИИ И РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРУДА РАБОЧИХ И СЛУЖАЩИХ

В. М. СОЛЯНИК,

кандидат юридических наук

В механизме правового регулирования трудовых отношений рабочих и служащих как системе различных правовых средств воздействия на эти отношения заметное место занимают государственные рекомендации.

Появление на практике с середины 60-х годов адресованных предприятиям рекомендаций, касающихся регулирования труда рабочих и служащих, обусловлено зада­чами и характером новых условий планирования и экономического стимулирования промышленного производства и непосредственно связано с усилением локального (мест­ного) правового регулирования условий труда и заработной платы.         

Государственные рекомендации предприятиям, переведенным на новые условия планирования и экономического стимулирования, влияют на нормативную основу тру­довых отношений рабочих и служащих.

Обратимся, например, к вопросам, непосредственно связанным с выплатой рабо­чим и служащим материального вознаграждения по итогам годовой работы предприятий. В централизованном порядке эти вопросы не решаются. Предприятия само­стоятельно устанавливают объем денежных средств, направляемых в поощрительные фонды в целом и для выплаты годового вознаграждения в частности, круг работников, имеющих право на вознаграждение, порядок исчисления непрерывного трудового стажа, а размеры вознаграждения в зависимости от этого стажа, порядок исчисления среднего заработка для определения размера вознаграждения и т. д.

Практика использования предприятиями таких полномочий свидетельствует о большом разнобое в данной области. На местах нередко допускается искажение са­мих принципов материального стимулирования. На предприятиях одной и той же от­пасли, расположенных в одной местности, зачастую по-разному определяется трудовой стаж и подсчитывается заработок, предусматриваются различные основания для сни­жения размера вознаграждения и т. д. Государство не может относиться к этому без­различно.

Расширение самостоятельности в решении ряда вопросов материального стимули­рования работников не следует рассматривать как некую «полную свободу» предприя­тий в расходовании материальных средств, образуемых из прибыли самого предприятия, исходя только из местных соображений и интересов. Государству нужно знать не только, что делается на его предприятиях, но и как это делается, т. е. какими усилиями достигается социально-экономический результат, чтобы определенным образом направ­лять хозяйственную деятельность предприятий (в частности, не допускать превышения роста заработной платы по сравнению с ростом производительности труда, устранять недостатки в осуществлении на местах поощрительной политики и т. д.).

В то же время характерно, что к централизованному правовому регулированию выплаты годового вознаграждения законодатель не прибегает. Многие вопросы преми­рования, осуществляемого на предприятиях, также остаются вне сферы этого регули­рования и решаются самими предприятиями. Высшие органы отраслевого управления не имеют права властно вторгаться в эту деятельность предприятий. Министерства (ве­домства) и ЦК профсоюзов могут лишь выражать свое мнение по указанному кругу вопросов, издавая в этих целях рекомендации. Какова же юридическая природа этих новых для трудового права актов?

Об изменении характера централизованного правового регулирования условий труда и заработной платы рабочих и служащих в последние годы в литературе по трудовому праву написано немало. Однако, усматривая новые моменты в регулирова­нии трудовых отношений, отдельные авторы сводят дело лишь к модификации харак­тера норм (ослабление императивности и соответственно расширение диспозитивности и «рекомендательности») . Здесь нетрудно увидеть попытку отождествить собственна рекомендацию с нормой права, придав последней черты некой «рекомендательности». Такого рода выводы не новы.

Еще до новых условий хозяйствования практике приходилось сталкиваться с го­сударственными рекомендациями, которые адресовались колхозам. Относительно их правовой природы в юридической литературе имеются две точки зрения.

Одни авторы полагают, что государственные рекомендации колхозам есть сово­купность юридических норм, И называют их «рекомендательными нормами». Обоснова­ние тому — обязанность адресата рассмотреть рекомендацию. Именно в этой обязанности и усматривается присущая норме императивность. По мнению П. Е. Недбайло, реко­мендацию следует признать правовой нормой потому, что «она обязывает колхоз найти то или иное решение».³

Сторонники иной точки зрения считают, что указанные рекомендации и подобные им документы, издаваемые государственными органами, даже имеющие форму юриди­ческого акта, нельзя признать правовыми установлениями, поскольку они содержат положения, исполнение которых не обеспечивается юридическими санкциями. Иными словами, подобные акты лишены свойства государственной обязательности.⁴

Вопрос о юридической природе государственных рекомендаций государственным предприятиям не освещен в юридической литературе вообще. Можно ли применить выводы, сформулированные сторонниками упомянутых точек зрения, к рекомендациям, адресуемым предприятиям? Думается, что нет. Поскольку собственником имущества колхоза является сам колхоз, а собственником имущества государственных предприя­тий выступает государство, различной должна быть и правовая «тональность» рекомен­даций.

Отождествлять рекомендации высших органов отраслевого и межотраслевого го­сударственного управления и соответствующих профсоюзных органов, направляемые на предприятия, с «собственно» нормами права, на наш взгляд, нет оснований. В таком случае должны совпадать основные характерные признаки норм права в «собственном смысле» и рекомендаций. Если же предположить, что отношение рекомендации к норме права есть отношение части к целому, то рекомендация должна обладать признаками, присущими норме права «вообще». Однако такие главные признаки нормы права, как властность предписания или веления о должном, возможном, необходимом поведении лиц, общеобязательность правила поведения общего характера, обеспечение действия нормы государственным принуждением⁵ никоим образом не характеризуют рассматри­ваемые рекомендации. Данные признаки у них попросту отсутствуют. Следовательно, не обладая признаками, имманентными для правовых норм, государственные реко­мендации не могут быть признаны нормами права, хотя бы и «рекомендательными».⁶ Если бы нормы права действительно только «рекомендовали», «советовали», они бы перестали быть нормами права. Эта точка зрения признается многими учеными⁷ и разделяется нами.

То, что рекомендации не могут расцениваться и восприниматься как правовые нормы, подчеркивает и практика выработки на предприятиях локальных норм трудо­вого права.

В 1967—1972 гг. министерства (ведомства), в системе которых предприятия и ор­ганизации были переведены на новые условия хозяйствования, совместно с соответ­ствующими ЦК профсоюзов приняли для подведомственных предприятий акты-рекомен­дации. Преследуя, как уже указывалось, определенные социально-экономические цели, эти рекомендации содержат готовый правовой «материал» для последующего нормативного решения вопросов, отнесенных к компетенции администрации и ФЗМК. Однако адресаты рекомендаций — администрация и ФЗМК вместо предложенных вышестоя­щими органами решений нередко принимают свои нормативные решения, считая первые нецелесообразными или малоэффективными для данного предприятия, т. е. не рассмат­ривают их в качестве нормативных предписаний.

Типичным примером отраслевых рекомендаций могут служить рекомендации по образованию и использованию фонда материального поощрения на предприятиях Ми­нистерства цветной металлургии СССР, переведенных на новую систему планирования и экономического стимулирования. В них, в частности, указано, что в стаж работы, учитываемый при начислении годового вознаграждения, включается только время не­прерывной работы на данном предприятии. Однако на местах этим рекомендациям по­следовала лишь часть предприятий, а на ряде предприятий было решено включать в стаж также и время предыдущей работы в случаях, когда работник вернулся после демобилизации на то же предприятие. Далее, в рекомендациях предложено, чтобы воз­награждение выплачивалось лицам, проработавшим год и более. Однако на некоторых предприятиях в целях закрепления молодых кадров вознаграждение стали выплачивать и лицам, проработавшим менее одного года, пропорционально проработанному вре­мени. На целом ряде предприятий этой отрасли вознаграждение работникам, чьи трудовые успехи отмечены почетными грамотами, занесением в Книгу почета, на Доску почета, объявлением благодарности увеличивается на 50%, а не на 25%, как это пред­ложено в рекомендациях.

Вместе с тем подавляющее большинство рекомендаций воспринимается в локаль­ных нормативных актах (положениях о выплате годового вознаграждения, положениях о премировании ⁸ и т. д.) без каких-либо изменений. Трансформация отраслевых реко­мендаций в локальные нормы трудового правда объясняется, на наш взгляд, тем, что эти рекомендации представляют собой как бы самые правильные решения определенных социально-экономических вопросов (но без учета специфики конкретного производства), в которых синтезированы: а) установки КПСС и Советского государства по конкретным социально-экономическим проблемам; б) совместные указания высших отраслевых и межотраслевых органов государственного управления и соответствующих профсоюзных органов о путях и средствах целесообразного и единообразного решения определенных социально-экономических задач непосредственно на предприятиях; в) передовой опыт предприятий данной отрасли народного хозяйства. По форме рекомендации представ­ляют собой уже готовые конструкции или модели норм для включения в соответствую­щие акты. В этом смысле значение рекомендаций для правильного осуществления ло­кального нормотворчества в условиях, когда администрация и ФЗМК еще не овладели в полной мере необходимыми юридико-техническими приемами, трудно переоценить.

Не отождествляя рекомендации для предприятий и нормы права, в свою очередь нельзя рассматривать рекомендации как элемент (прием) административно-правового метода регулирования. По мнению большинства ученых, конкретные методы правового регулирования получают свое выражение в нормах права,⁹ действуют только на основе юридических норм.¹⁰ В этой связи следует сделать вывод, что рекомендации от имени государства не могут выступать в качестве элемента (приема) метода правового регу­лирования вообще. Не обладая главными свойствами нормативности, они не являются нормами права, а значит, не могут быть частью (элементом) того целого, для которого нормативность ведущий признак.

С другой стороны, неправильно считать, что рекомендации предприятиям, выра­жающие мнение высших органов государственного управления, находятся вне системы права. Прежде всего, в них нельзя не видеть некоторых признаков, хотя и не главных, но все же характеризующих норму права: неперсонифицированность, формальная опре­деленность, длительное использование. Сходство проявляется и в том, что для адре­сата рассмотрение и правовой нормы и рекомендации составляет юридическую обязан­ность. Как и на принятие отраслевых норм права, законодатель уполномочивает мини­стерства и ведомства на принятие по своей системе рекомендаций. Такое правомочие, например, содержится во всех Типовых положениях о премировании работников пред­приятий, переведенных на новые условия хозяйствования. Так же как и нормативные акты, акты-рекомендации принимаются совместно с профсоюзными органами.

Появление за последние годы в системе трудового права рекомендаций органов государственного управления и профсоюзных органов, направляемых администрации и ФЗМК предприятий (производственных, научно-производственных объединений и комбинатов) для осуществления локального нормотворчества, подтверждает мнение С. С. Алексеева о том, что в праве могут находиться такие «обобщающие положения», которые (если их рассматривать изолированно) хотя и лишены основных признаков норм права, но являются органическими составными частями правовой системы в це­лом, выражают ее нормативность¹¹ и в составе системы «участвуют» в правовом регу­лировании, а следовательно, являются «правовыми положениями».¹²

Государственные рекомендации для государственных предприятий являются но­выми и своеобразными правоположениями, необходимыми для конструирования ло­кальных правовых норм, регулирующих отношения по выплате годового вознаграждения и премий на предприятиях, переведенных на новые условия планирования и экономи­ческого стимулирования. Данные правоположения вместе с нормами трудового права служат одной социальной цели — урегулированию общественных трудовых отношений в нужном для государства направлении.

Правоположение-рекомендацию, как и норму права, характеризует одно из важ­нейших «свойств», «элементов» структуры права — выражение государственной воли.¹³ Таким образом, рекомендации выражают одновременно волю и социальную направлен­ность интереса государства.

Государственные рекомендации предприятиям активно «работают» в механизме правового регулирования трудовых отношений. Они выполняют и конкретную «регуля­тивную» функцию, которая завершается тогда, когда рекомендация воплощается, «пе­реходит» в локальную норму права. Как отмечает Р. 3. Лившиц, «государственное ре­гулирование заработной платы может быть и косвенным, когда с помощью типовых положений и рекомендаций государство предлагает предприятию на выбор несколько возможных решений, оставляя за предприятием право принять то или иное решение».¹⁴

¹ См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права, т. 1. Свердловск, 1972, с. 153.

² Так, Л. А. Муксинова считает, что «участие ведомств в регулировании рабочего времени расширится не только за счет прав, переданных им центральными государ­ственными органами, но главным образом и в связи с предоставлением права устанав­ливать с учетом специфики отрасли диспозитивные и рекомендательные нормы по во­просам, не поддающимся или нуждающимся в данный период в императивном регу­лировании» (см.: Муксинова Л. А. Проблемы рабочего времени в СССР. М., 1969, с. 34).

³ Недбайло П. Е. Применение советских правовых норм. М., 1960, с. 85.

⁴ См.: Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. М., 1962, с. 42—43.

⁵ См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права, т. 1, с. 204.

⁶ Еще ранее Н. Г. Александров высказал точку зрения о том, что рекомендации не являются нормами права в собственном смысле (см.: Александров Н. Г. Пра­вовые и производственные отношения в социалистическом обществе. — «Вопросы фи­лософии», 1957, № 1, с. 50).

⁷ Ее сторонники делят регулятивные нормы (другую часть составляют правоохра­нительные нормы) на три группы: обязывающие, запрещающие, управомочивающие (см.: Алексеев С. С. Проблемы теории права, т. 1, с. 235; Сорокин В. Д. Метод правового регулирования (теоретические проблемы). М., 1976, с. 89, 109) и др.

⁸ См.: Карийский С. С. Оплата труда в промышленности. М., 1971, с. 100.

⁹ См.: Горшенев В. М. Способы и Организационные формы правового регули­рования в социалистическом обществе. М., 1972, с. 82.

¹⁰ См.: Шаргородский М. Д., Иоффе О. С. О системе советского права. — «Советское государство и право», 1957, № 6, с. 104; Сорокин В. Д. Метод право­вого регулирования, с. 96.

¹¹ Как считает С. С. Алексеев, в правовых системах, отличающихся высоким уров­нем нормативных обобщений, нормативность становится неотъемлемым свойством, при­сущим системе в целом (см.: Алексеев С. С. Проблемы теории права, т. 1, с. 215). Мы разделяем это мнение и считаем, что некоторые признаки норм права усматрива­ются и в рекомендациях.

¹² См. там же.

¹³ См.: Лукашева Е. А. Право как социальная ценность [Рец. на кн.:] Алек­сеев С. С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971. — «Советское государство и право», 1971, № 11, с. 146.

¹⁴ Лившиц Р. 3. Правовые формы стимулирования труда. — В кн.: Государ­ство, право, экономика. М., 1970, с. 455.