Политика и право : Региональный аспект.
Ильин, А. В.,Малько, А. В.,
Хохлов, Е. Б.,
Аннотация: Правоведение. - 1999. - № 1. - С. 225 - 229Примечания в подстрочных ссылках.
Полный текст документа:
- Политика и право: региональный аспект [Журнал "Правоведение"/1999/№ 1] Ильин А.В., Малько А.В., Хохлов Е.Б..htm Запросов: 42
Версия для печати
27—28 мая 1998 г. Администрация и Фонд государственного имущества Астраханской области, Астраханский социальный институт1 и редакция журнала «Правоведение» провели в Астрахани научно-практический «круглый стол» на тему «Политика и право: региональный аспект». Предложение провести такую встречу возникло у руководства Астраханского филиала Московского открытого социального университета (Н.Е. Андрюшина, П.Л. Карабущенко) еще в 1997 г. и сразу было поддержано областной Администрацией и журналом «Правоведение».
Для «круглого стола» была выбрана максимально широкая и междисциплинарная тема, чтобы в ее обсуждении могли принять участие представители самых разных областей научного знания — не только юристы, политологи, но и экономисты, социологи, историки, философы, экологи. В свою очередь статус «круглого стола» как научно-практического вовлек в его работу депутатов, государственных и муниципальных служащих Астраханской области, позволив им поделиться своим опытом, оценками, мнениями и т. д. Таким образом, «круглый стол» стал своеобразной формой обмена опытом вузовских работников, политиков и других специалистов, занимающихся изучением политики и права и, шире, — формой общения людей, заинтересованных в улучшении дел как в регионах, так и в целом в России.
В заседаниях «круглого стола» участвовали преподаватели вузов Астрахани, Саратова, Москвы и Санкт-Петербурга, а также представители руководства Астраханской области. Редакционную коллегию журнала представляли: главный редактор И.Ю. Козлихин, его первый заместитель Е.Б. Хохлов, члены редколлегии — представитель журнала в Поволжско-Донском регионе А.В. Малько и ответственный секретарь редакционной коллегии А.В. Ильин. Как отметил И.Ю. Козлихин, «впервые за четыре десятилетия существования журнала руководство его редакции почти в полном составе приехало в Астрахань».
ПО ПОРУЧЕНИЮ Главы Администрации Астраханской области А.П. Гужвина собравшихся приветствовала заместитель Главы Администрации Астраханской области, Председатель областного Комитета по труду и занятости И.В. Родненко. В своем выступлении она обратила внимание на большие трудности, с которыми сталкивается областное законотворчество: негативных примеров в данной сфере гораздо больше, чем позитивных. Причина этого коренится не в недостатке профессионализма у местных юристов. Просто сама проблема регионального правотворчества очень сложна и, в принципе, не подвергалась углубленной научной проработке на уровне региона.
Не менее трудной задачей оказалось создание действенных механизмов реализации законодательства в субъектах Федерации. Многие наши законы напоминают подчас благие пожелания и не содержат конструктивных указаний, как претворить в жизнь заложенные в них постулаты или статьи.
По-прежнему остается еще очень низкой правовая культура населения, включая и государственных служащих. Это, в частности, выражается в том, что многие ведомства стремятся иметь «свой» закон, которым бы регулировались их взаимоотношения с той или иной категорией населения. Но вряд ли является признаком цивилизованности наличие в государстве нормативных актов по каждому направлению деятельности. Скорее, это свидетельствует, что не функционируют другие механизмы регулирования отношений в обществе, в том числе в гражданском обществе. Нужно подумать о разумной достаточности законодательной деятельности: какие аспекты социальных отношений нуждаются в законодательном регулировании, а какие требуют решения в «другом русле», совершенно другими механизмами.
К примеру, в Астраханской области долго обсуждали закон о молодежи, и, пытаясь решить проблемы адаптации молодежи к современным условиям, в результате подготовили документ, который собрал воедино все имеющееся законодательство о молодежи. Но, если быть корректным, этот документ не является новым законотворческим актом. В лучшем случае он представляет методическое пособие для молодежи, в каких законодательных актах закреплены те или иные ее права. А ведь инициатива была благая! Но мы не смогли реализовать ее на уровне регионального правотворчества. Другой пример: сейчас на рассмотрении Администрации и комиссии по законодательству Представительного собрания Астраханской области находится очень сложный по содержанию законопроект о разграничении компетенции субъекта Федерации и органов местного самоуправления. Однако зафиксированные в нем полномочия органов местного самоуправления, которые и выступили инициаторами подготовки такого закона, в двух из трех случаев вступают в противоречие с имеющимся федеральным законодательством. Если же «уравновесить» федеральное законодательство и наши инициативы, то меняется, по существу, концепция этого закона.
До сих пор отсутствует четкое разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами: на многих направлениях мы действуем, не имея надлежащих нормативных актов. Яркой иллюстрацией этого является ситуация с государственными гарантиями выплаты детских пособий: выплата детских пособий поручена субъектам Федерации, и в 1998 г. определен целевой трансферт для данной цели. Но в Астраханской области на уровне района существуют муниципальные органы социальной защиты. Значит, мы должны делегировать муниципальным органам социальной защиты полномочия на выполнение государственной функции. Однако для этого требуется передать им и необходимые кадры, и технику, и материально-техническое обеспечение, тогда как трансферт предусматривает только выполнение функции, т. е. выплату детских пособий. Вступая в противоречие с законодательством, мы только с помощью определенных договоренностей можем продолжать работу в данном направлении. Но любой муниципальный орган социальной защиты, если он захочет поставить вопрос о законности своих действий, вправе опротестовать поручение о выплате им детских пособий. И таких примеров множество. Имеющиеся же попытки с помощью договоров разграничить полномочия Федерации и ее субъектов находятся в коллизии с федеральным законодательством и подчас создают в результате «договор благих намерений».
Охарактеризовав основные проблемы регионального законотворчества, И.В. Родненко предложила не ограничиваться их обсуждением на изредка собирающихся конференциях или «круглых столах», а организовать при областной Администрации консультативный орган по законотворческой деятельности, который бы включал в себя юристов — практиков и теоретиков и стал бы очень хорошим подспорьем в областной законотворческой деятельности. Предложение было с энтузиазмом поддержано всеми участниками «круглого стола».
ВО ВСТУПИТЕЛЬНОМ СЛОВЕ ведущий «круглого стола» проф. А.В. Малько подчеркнул особую злободневность, научную и практическую значимость проблемы соотношения политики и права на региональном уровне, в частности в Астраханской области.
В настоящее время происходит перераспределение правотворческих полномочий между Центром и субъектами Федерации. В целом это связано с позитивными процессами децентрализации государственного управления. Но в то же время на данном пути существует немало «подводных камней», которые не всегда адекватно оцениваются. Ведь принятие закона, акта высшей юридической силы, — очень сложный, кропотливый процесс, требующий соответствующей политической и правовой культуры, обширного комплекса знаний, умений и навыков: за один-два дня, за месяц, за полгода этому не научишься, это — целая школа! Нужно учиться так законодательствовать, чтобы, с одной стороны, местные законы не противоречили Конституции РФ и федеральному законодательству, а с другой — отвечали насущным потребностям региона, чтобы в законах не политика доминировала над правом, а право довлело над политикой. К сожалению, в ряде регионов «политическая целесообразность» ставится выше законности.
Региональный правовой массив быстро формируется, но законодатели не всегда соблюдают систему классификации законодательных актов, не видят, какие акты имеют бульшую юридическую силу. Зачастую, особенно если законодательные полномочия между Центром и субъектами Федерации недостаточно четко распределены, начинается самовольный захват этих полномочий, что ни к чему хорошему привести не может.
Вместе с тем уже многие субъекты Федерации заключили с Центром договоры о распределении полномочий. Казалось бы, в этом «договорном буме» нет ничего плохого: договоры закрывают пробелы в законодательстве, создают так называемое правовое пространство. Но такие договоры иногда выступают продуктом соглашений, которые трудно определить иначе как сепаратные. А когда все вопросы решаются по принципу: «Ты — мне, я — тебе», в отрыве от интересов России, — законы отодвигаются на второй план.
При анализе содержания и структуры региональных законов видно, что они не всегда специфичны, т. е. содержат зачастую общие положения, которые механически заимствуются из федеральных нормативных актов. А где же та специфика, ради учета которой, собственно, регионам и предоставлено право принимать законы? Ее мы далеко не всегда видим. Иными словами, право принимать законы у региона есть, но осуществить его так, чтобы оно «работало» на благо региона, наши законодатели не всегда умеют. Однако самое опасное заключается в том, что наше региональное законодательство все больше и больше противоречит Конституции РФ. По данным Генеральной прокуратуры РФ за 1997—1998 гг., прокурорами субъектов РФ опротестованы и уже отменены около двух тысяч законов и постановлений представительных органов субъектов Федерации, которые противоречат Конституции РФ и общефедеральному законодательству.
У государства по большому счету нет цели. Потому и лихорадит правовую систему, а в законодательстве происходят шараханья из стороны в сторону, что нет четкого понимания, чего мы хотим добиться.
НАИБОЛЕЕ оживленное обсуждение вызвали проблемы современного российского федерализма и, в частности, места и роли регионального правотворчества в правовой системе страны. Очень объемными и многочисленными были выступления по теории элит, в том числе не с узкоправовых, а общефилософских позиций. Учет интересов региональных элит, в частности, предлагалось произвести путем укрупнения субъектов Федерации и/или создавать региональные объединения как субъекты права, субъекты правоотношений.
Дискутируя с предложениями уменьшить эффективность сепаратистских сил посредством укрупнения субъектов Федерации, Е.Б. Хохлов поставил перед собравшимися ряд вопросов. Во-первых, как будут создаваться эти субъекты права? Очевидно, они могут возникать только «горизонтально» — в результате договорного процесса субъектов Федерации, а не по инициативе «сверху»? Во-вторых, каким окажется статус таких субъектов права, особенно в сопоставлении со статусом субъектов Федерации? Иными словами, будет ли это способствовать решению проблемы? Не возникнет ли в результате, с одной стороны, только укрупнение сепаратизма, а с другой — проблема субсепаратизма, когда федеральный Центр постарается полностью снять с себя ответственность за состояние дел в регионах? Вполне понятно, если Центр относится настороженно к укрупнению субъектов Федерации, например, созданию региона «Большая Волга», Уральской республики, ибо за этим может скрываться процесс усиления сепаратизма и раздробления Федерации.
ОПИРАЯСЬ НА ОПЫТ недавних поездок руководства редакции в Саратов и на Дальний Восток, И.Ю. Козлихин засвидетельствовал, что проблемы, отмеченные на «круглом столе», являются общими для самых разных регионов России. И способы, какими их пытаются решить, выбираются сходные и с одинаковым неуспехом. Все требуют скорейшего издания законов, но в той ситуации, в которой мы сейчас находимся, закон в классическом виде, как некая общая неперсонифицированная неизменяющаяся длительное время норма, — такой закон неэффективен: он просто не может работать, потому что требует изначальной стабильности в обществе. Поэтому лозунг «больше законов хороших и нужных» далеко не бесспорен. Вместе с тем очевидно, что главной проблемой нашего общества является то, что Эмиль Дюркгейм назвал аномией: отсутствие норм, причем всех — нравственных, религиозных, правовых. В таком положении общество не может находиться длительное время. Поэтому потребность в праве ощущается очень остро.
В принципе, политическое и правовое развитие в Российской Федерации идет по тому же пути, по какому оно шло в Западной Европе и в пореформенной России XIX в.: сначала себя укореняет гражданское право, затем возникает потребность в конституции, т. е. сначала развивается гражданское общество и частное право, а потом и на этой основе возникает правовое демократическое государство. Однако у нас данный процесс происходит гораздо быстрее и совершенно спонтанно.
Очень сложен и вопрос о соотношении права и политики. В.И. Ленин был прав, утверждая, что закон есть мера политическая, но только в том смысле, что закон должен выражать общие интересы. А общие интересы и есть сфера политики. Суть вопроса в том, как общие интересы формируются, как они познаются, как выражаются и как потом фиксируются.
В этой связи И.Ю. Козлихин особо подчеркнул утверждение депутата областного Представительного собрания О.В. Шеина, прозвучавшее в его выступлении на «круглом столе», о том, что право — система норм, соответствующих текущим интересам общества. Данный постулат напоминает утверждение Л.М. Кагановича, который в 1932 г. заявил, что пролетарское право отражает интересы рабочего класса в каждый конкретный момент. Это полное искажение сущности права.
Характеризуя нынешнее правосознание в российском обществе, И.Ю. Козлихин напомнил собравшимся концепцию Закона Астраханской области «О молодежи», как она была изложена И.В. Родненко: в него были перенесены практически все основные нормы федерального законодательства по этому предмету. Зачем? А для того, чтобы можно было потом прийти к Губернатору и сказать: «Вы это подписывали? Исполняйте!» Сама по себе ссылка на федеральный закон не убедительна: если Губернатор его не подписывал, почему должен исполнять? В даном эпизоде отразились чисто персонифицированные, личностные отношения в осуществлении государственной власти. А это означает, что власть продолжает существовать вне права.
Многие ругают отечественный федерализм. Это справедливо, но вне права в первую очередь существует именно федеральная власть. И, по сути дела, сегодня единственный реальный фактор, сдерживающий федеральную власть, — субъекты Федерации. Поэтому, несмотря на сепаратизм, национализм и множество других негативных тенденций, сопровождающих современный российский федерализм, его следует поддерживать. В противном случае мы очень быстро вернемся к старому квазифедеративному унитарному государству.
ВО ВРЕМЯ заседаний «круглого стола» неоднократно звучали конкретные предложения по изданию и совершенствованию региональных законов в сферах экономической, экологической и образовательной политики.
Председатель областного Комитета по информатике М.Б. Блиер с использованием статистических данных показал, насколько значительно фактическое неравноправие субъектов Федерации. Для преодоления критической ситуации в социально-экономической сфере он обосновал необходимость подготовки пакета антикризисных законов с учетом опыта «нового курса» администрации Ф.Д. Рузвельта. В связи с этим М.Б. Блиер отстаивал юридико-техническую идею создания актов кратковременного действия, т. е. актов, рассчитанных на определенный срок, например, на период до выхода из кризиса.
Данное предложение активно поддержал Е.Б. Хохлов, расценив его как очень продуктивное, тем более что практика принятия подобных законов широко распространена не только в США, но и в мире. К примеру, в Швеции для реализации конкретных задач принимались такие нормативные акты по трудовому праву, в которых был прямо определен срок их действия. У нас же в России эта эффективная идея фактически не апробирована.
Заведующая кафедрой философии Астраханского государственного технического университета Л.Н. Блинова выдвинула предложение о проведении совместной законодательной деятельности группой регионов. По мнению поддержавшего ее А.В. Ильина, это очень перспективное предложение, в котором своеобразно преломилась идея модельных законов: объединение усилий законодательных собраний соседствующих областей, краев, республик, обладающих приблизительно сходными социальными и прочими условиями, даст несомненную экономию сил, средств и времени, причем коллективное осуществление права законодательной инициативы рядом субъектов Федерации, окажется, вероятно, и весомее, и эффективнее, а сами предложения, вносимые на рассмотрение Федерального Собрания РФ, будут более продуманными и взвешенными.
Многие участники «круглого стола» (Н.Е. Андрюшина, П.Л. Карабущенко и др.) затрагивали вопросы усиления плюрализма профессионального образования, т. е. расширения всяческих форм образования, как государственных, так и негосударственных. По мнению выступавших, это позволит эффективно решать проблему как повышения правовой культуры населения в целом, так и правового обучения государственных чиновников и депутатов. Как неоднократно отмечалось на заседаниях «круглого стола», многие представители депутатского корпуса не обладают даже минимальным уровнем правовой подготовленности. Однако наличие в Астрахани восьми юридических вузов и факультетов вполне позволяет обеспечить обучение профессионалов, т. е. управленцев и депутатов, хотя бы основам права и воспитание их правового сознания.
Е.Б. Хохлов рассказал, насколько успешно решается эта проблема в Петербурге с тех пор, как в Санкт-Петербургском государственном университете был создан Специальный факультет по переподготовке кадров по юридическим наукам. Его первыми слушателями и затем выпускниками стали депутаты городского Совета, причем в полном составе. За два с половиной — три года они в дополнение к имеющемуся высшему образованию получили также и высшее юридическое и во время следующей избирательной кампании в своих агитационных материалах с гордостью писали: «юридическое образование», «закончил юрфак Университета» (очевидно, это помогает выиграть выборы). Спецфак функционирует уже немало лет, но и сейчас там обучается множество чиновников регионального уровня из Петербурга и Ленинградской области.
ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНОЕ ЗАСЕДАНИЕ «круглого стола» приобрело черты читательской конференции. Преподаватели астраханских вузов отмечали, что, несмотря на сокращение возможностей вузовских библиотек подписываться на периодические издания, преподаватели и студенты с интересом читают публикации журнала «Правоведение», причем не только по юридической тематике, но и по политологии. Очень плодотворна практика публикации на страницах журнала материалов по смежным с юриспруденцией дисциплинам, поскольку на «стыках» наук возможен прорыв в будущее. По мнению выступавших, от других однопрофильных центральных журналов «Правоведение» выгодно отличается бoльшим демократизмом: в нем достаточно широко представлены авторы из регионов. Н.Е. Андрюшина выразила эту мысль емкой формулой: «Главное сейчас — региональный аспект “Правоведения”!»
И.Ю. Козлихин в ответ подчеркнул, что разнообразное представительство регионов и авторов — это целенаправленная политика журнала, изначальный принцип деятельности его редколлегии. «Правоведение» никогда не замыкалось и не будет замыкаться на узкую группу людей. В свою очередь, А.В. Малько напомнил, что журнал, как и прежде, регулярно и целенаправленно публикует работы молодых ученых, «неостепененных» исследователей и даже талантливых студентов.
Участники «круглого стола» не ограничились представлением рекомендаций только для руководящих органов Астраханской области: положения, которые были сформулированы в качестве предложений, зачастую носили более общий характер и были направлены на оптимизацию законотворческой деятельности на уровне субъектов Федерации в целом. С итоговым обобщением предложений, высказанных на «круглом столе», выступил Е.Б. Хохлов, который, в частности, отметил, что многие из прозвучавших суждений требуют существенной дополнительной проработки с точки зрения философской науки, прикладной социологии, психологии и т. д. Далеко не все рекомендации, сформулированные в процессе работы «круглого стола», могут быть приняты к исполнению или учтены органами государственной власти такого субъекта Российской Федерации, каким является Астраханская область.
НА ЗАСЕДАНИЯХ «круглого стола» отсутствовал заформализованный, «выстроенный» порядок общения. И хотя отдельные выступления не совсем вписывались в его проблематику, в целом, по мнению собравшихся, «круглый стол» прошел эффективно и дал импульс к развитию юридической мысли в регионе.
НИЖЕ публикуются представленные в редакцию научные сообщения, которые подготовлены авторами на основе их выступлений на «круглом столе».
А.В. Ильин (составление, общая и научная редакция, введение), 1999.
А.В. Малько, Е.Б. Хохлов (введение), 1999.
1 Астраханский филиал Московского открытого социального университета.